So kam es zum Leistungsschutzrecht: Kontroversen um Werte und Bildung neuer Akteurskoalitionen

Schon häufiger deuteten inner- und außerparlamentarische Diskussionsprozesse zu netzpolitischen Themen darauf hin, dass es bei Regulierungsversuchen des digitalen Raumes stets an die Substanz essenzieller Werte geht. „Choice about code and law is a choice about values“, argumentiert Lawrence Lessig (in „Code and other Laws of Cyberspace“). Aus diesem Ansatz heraus folgte für unsere Forschungsarbeit die Frage, ob die Akteure in netzpolitischen Debatten womöglich auch andere Wertedimensionen betonen und andere Handlungsstrategien zeigen, als jene, die man von ihnen aus der Ära der Offline-Medien gewohnt war.

Regulierung des Digitalen: eine Frage der Werte?

Dazu untersuchten wir für unsere Arbeit am Institut für Publizistik- und Kommunikationswissenschaft der Universität Wien insgesamt 21 ausgewählte Dokumente aus den parlamentarischen Verfahren, wie Plenarprotokolle, Antworten der Bundesregierung auf kleine Anfragen, Reden der Bundeskanzlerin auf Veranstaltungen der Verlage sowie Stellungnahmen verschiedener Akteure in Online-Fachmedien oder auf ihren eigenen Internetseiten, Materialien der Bundestagsfraktionen, mehrerer Interessenverbände, von Google und Weiteren. Wir wählten gezielt Dokumente aus, die die Wertepräferenzen der Akteure klar erkennen lassen.

Für diesen Analyseschritt nutzten wir sowohl strukturierende, hermeneutische Verfahren als auch eine Wortfeldanalyse. (Näheres zur Methode enthält eine ausführliche Beschreibung der Studie und ihrer Ergebnisse, die als Beitrag in einem demnächst veröffentlichten Buch zu Kommunikationspolitik und digitaler Gesellschaft enthalten ist, das zur Reihe „Digital Communication Research“ gehört, herausgegeben von Martin Emmer und Christian Strippel.)

Für die Analyse suchten wir in den Dokumenten nach sogenannten „wertindizierenden Schlüsselwörtern“. Damit sind Begriffe gemeint, die auf stark verankerte Werte schliessen lassen. Die Untersuchung zeigte, dass sowohl bei der CDU/CSU-Fraktion, als auch bei den Verbänden – egal ob sie dem Leistungsschutzrecht kritisch oder positiv gegenüberstehen –  die wirtschaftliche Dimension des Gesetzes im Vordergrund stand. Demgegenüber hoben die anderen Parteien die originär politischen Werte besonders stark hervor, was sich im häufigen Gebrauch von Begriffen wie beispielsweise „Demokratie“, „Freiheit“ und „Vielfalt“ festmachen lässt. Soziokulturelle Werte, die sich in Begriffen wie „Leistung“, „Gleichbehandlung“, „Fairness“ ausdrücken, spielten hingegen eine vergleichsweise geringe Rolle in der Auseinandersetzung.

Dies bedeutet, dass die wirtschaftlichen und politischen Werte die Debatte bestimmt haben, während gesellschaftliche oder kulturelle Überlegungen bei den Akteuren keine Rolle spielten. Lediglich die Dokumente der organisierten Internetaktivisten lassen keine Rückschlüsse auf eine Priorisierung bestimmter Werte zu. Im von ihnen gemeinsam verfassten Dokument, dass wir untersuchten, entdeckten wir in den Passagen, in denen es um die Produktion und die Verwendung digital verfügbarer journalistischer Inhalte geht, dass sie starke Schlüsselwörter wie „Freiheit“, „Gerechtigkeit“, „Vielfalt“, „Wirtschaftlichkeit“ verhältnismäßig selten verwenden.

Was ist das schützenswerte Gut?

In der Bezeichnung des Gesetzes heißt es „Schutzrecht“ – doch wer oder was geschützt werden soll, war zu Beginn der Debatten unklar und kontrovers. Aus den untersuchten Dokumenten der Akteure spricht zumindest, dass es in der Debatte auch um eine grundsätzliche Positionierung ging, was alles mit Inhalten im Netz möglich sein soll – und wo die Grenzen dafür zu ziehen sind. So konkretisieren sich die medienpolitischen Einstellungen der Akteure entlang der Fragen, welche Geschäftsmodelle und welche Veröffentlichungsformen bewahrt oder gefördert werden sollen, welche Art publizistischen Arbeitens unter welchen Bedingungen zukünftig brotbringend sein soll, wie zugänglich und frei Inhalte im Netz sein können, wie viel Freiheit den neuen publizistischen Erscheinungen, wie Blogs und Mikroblogs, gegeben werden soll und wie viel Schutz im Verhältnis dazu dem professionellen Journalismus.

Aus den Dokumenten der Akteure geht hervor, dass jene, die die gewohnten Produktionsformen journalistischer Inhalte verteidigen, das Leistungsschutzrecht (LSR) am stärksten befürworteten. Ihrer Ansicht nach sichert die Regulierung durch den Gesetzgeber die Existenzgrundlage journalistischen Arbeitens am besten. Das Konkurrenzgeschäftsmodell der Internetdienste heben die Wirtschafts- und Internetverbände als schützenswert hervor, während die SPD und die organisierten Internetaktivisten diese Modelle mit dem Schutz der allgemeinen Freiheit der Netznutzer verbinden.

Die LSR-kritischen Parteien – SPD, Grüne und Linke – verteidigen vor allem die Bewahrung individueller Freiheiten und neuer, individualbasierter publizistischer Formen. Damit waren sie zwar am Ende unterlegen, doch dieser Aspekt stärkt die Verbindung der genannten Parteien zu den LSR-kritischen Verbänden und organisierten Internetaktivisten – eine Koalition, die in zukünftigen, netzpolitischen Debatten um individuelle Rechte und Freiheiten erneut wichtig werden könnte.

Neue Koalitionen im medienpolitischen Prozess

Um das Zustandekommen des Leistungsschutzrechtes zu verstehen, reicht es jedoch nicht aus, die Werte zu kennen, die die Akteure vertraten. Auch die Konstellationen der Beteiligten gilt es, genau in den Blick zu nehmen. Die Netzpolitik ist ein junges Politikfeld, in dem es bislang keine festen Akteurs-Koalitionen gab. Doch in der Debatte um das Leistungsschutzrecht, so unsere Schlussfolgerung, bildeten sich – erstmals seit langem in einem medienpolitischen Konflikt – wieder mehrere Koalitionen unter den beteiligten Interessen heraus. Voraussetzung für solche Bündnisse ist ja, dass sich Problemsichten und angestrebte Lösungen zu einem politischen Streitfall bei den koalierenden Akteuren gleichen. Begünstigend wirken zudem ähnliche Wahrnehmungen zur Problem-Ursache, zur Dringlichkeit, zur Schutzwürdigkeit betroffener Nutzer und Güter sowie zu den geschätzten Folgen politischer Entscheidungen.

Genau auf solche Ähnlichkeiten hin untersuchten wir die ausgewählten Dokumente. Wir bezogen in diesen Analyseschritt jedoch auch Erkenntnisse aus sieben Leitfadengesprächen ein, die wir von Januar bis Februar 2014 mit wichtigen Akteuren in Berlin führten. Konkret sprachen wir mit einer Vertreterin der Bundesregierung, einem Vertreter eines Interessenverbandes der Verleger, einem Verlagsmanager sowie vier Bundestagsabgeordneten verschiedener Fraktionen. Die Gespräche wurden persönlich geführt und aufgezeichnet. Sie fanden in den Büros der Verbände, Unternehmen beziehungsweise Abgeordneten statt und dauerten zirka 40 bis 50 Minuten.

Im Ergebnis zeigte sich, dass insbesondere im Bundestag und in der Bundesregierung die Notwendigkeit eines Leistungsschutzrechts auch innerhalb der bekannten politischen Lager unterschiedlich wahrgenommen wurde. Selbst innerhalb der Fraktionen, hier besonders bei SPD und FDP, fanden sich große Differenzen. Zwar sehen alle von uns befragten Personen in einer wirtschaftlich gesunden, vielfältigen Presselandschaft eine wichtige Voraussetzung unserer Demokratie. Unterschiedliche Wahrnehmungen hatten sie allerdings zur Frage, ob Google und andere Internetdienstleister eher Wettbewerber oder Dienstleister der Verlage auf dem digitalen Informationsmarkt sind.

Die Pro-LSR-Koalition

Hier zeichnen die Untersuchungsergebnisse ein klares Bild: Wer Unternehmen wie Google und Co. als Wettbewerber der Presseverlage wahrnimmt, der artikuliert auch, dass es ungleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen Verlagen und Google gebe, die wiederum mittelfristig den Fortbestand der freien Presse bedrohten, weshalb der Staat zum Wohl der Presseverlage politisch handeln müsste. Unseren Erkenntnissen nach versuchten die Verlage über ihre Verbände – aber auch einzelne große Medienhäuser im Alleingang – alle Bundestagsfraktionen sowie die Bundesregierung hinter den Kulissen von dieser Problemsicht zu überzeugen. Dies gelang letztendlich auch, wobei die Verlage vor allem auf das Kanzleramt, auf einflussreiche Akteure in der Unions-Fraktionsführung und auf Rechtspolitiker der Union als Verbündete zählen konnten.

Im Lager der Regierungskoalition aus CDU/CSU und FDP gab es aber auch starke Gegenkräfte: So war die Überzeugungsarbeit der Verlage in den FDP-geführten Ministerien – dem für Wirtschaft und dem für Justiz – nur wenig erfolgreich. Diese beiden Ressorts scherten aus der Befürworter-Koalition zunächst aus und verhielten sich dem Gesetzesvorhaben gegenüber im Hintergrund eher bremsend. Auch ein großer Teil der FDP-Fraktion vertrat bis kurz vor der endgültigen Abstimmung eine ablehnende Haltung. Bei vielen Politikern des Bundestages – insbesondere der Grünen, der Linken, der SPD, aber auch der FDP – überwog die Skepsis, ob das Leistungsschutzrecht ein geeignetes Mittel sei, der unentgeltlichen Verwertung von Textausschnitten durch Internetkonzerne zu begegnen.

Die von den Verlegern gewünschte gesetzliche Lösung schätzten diese Abgeordneten als nicht effektiv ein – und so kam es hier zu keiner Koalition zwischen diesen Fraktionen und der Verlagsbranche. Hier bestätigt sich, dass die Sichtweise der Akteure auf das konkrete Problem inklusive der geforderten politischen Lösung den Ausschlag zur Koalitionsbildung gibt. Diese Übereinstimmung, so unsere Erkenntnis, wurde von den Verlagen – unter Aufbietung aller zur Verfügung stehenden Lobbying-Mächte – bei den entscheidenden Vertretern des Regierungsapparats herbeigeführt, und damit eine mächtige Akteurskoalition geschaffen

Die Contra-LSR-Koalition

Auf der anderen Seite formierte sich eine von Google angeführte ablehnende Koalition, die ein Leistungsschutzgesetz als Gefahr für unternehmerische und persönliche Freiheiten im Netz wahrnahm. Eng an die Position von Google lehnten sich netzpolitische Initiativen wie IGEL (Initiative gegen ein Leistungsschutzrecht) und verschiedene einzelne Netzaktivsten an. Da wir mit keinem Vertreter von Google sprachen, können wir nicht entscheiden, ob manche dieser Initiativen – wie von den Verlagen angenommen – lediglich ‚Satelliten‘ von Google waren (beziehungsweise sind), also ausschließlich von diesem Akteur finanziert beziehungsweise stark beeinflusst wurden.

Es fällt aber zumindest auf, dass Google sehr bemüht war, mit Verbündeten aus der Zivilgesellschaft eine Art Grassroots-Lobbying-Kampagne zu entwickeln, um sie dem starken politischen Netzwerk der Verlagsbranche entgegen zu stellen. Zudem wollte das Unternehmen damit wohl kompensieren, dass die eigene Überzeugungsarbeit bei den Politikern – unseren Befragungen und der Dokumentenanalyse zufolge sprachen auch Google-Vertreter mehrfach mit allen Bundestagsfraktionen und der Regierung – weniger erfolgreich war.

Fazit

Unsere Analyse zeigt, dass das vergrößerte Akteursensemble in der digitalen Medienpolitik den Wertekonsens bisheriger ‚offline‘-Medienpolitik aufgebrochen hat. Dieser bestand jahrzehntelang darin, dass medienpolitische Entscheidungen, sofern sie überhaupt auf die Tagesordnung gelangten, im Konsens zwischen Politik und Medienbranche ausgehandelt wurden. Für das Leistungsschutzrecht-Gesetz fielen sowohl politische Lager als auch die Medienbranche auseinander. Es ist anzunehmen, dass es auch in Zukunft anhand konkreter Problemstellungen zu neuen Spaltungen zwischen zwei oder mehr Koalitionen von Akteuren kommt statt zu einem allgemeinen Konsens auf Basis gleicher Wertvorstellungen und Problemwahrnehmungen.

Zudem verdeutlichen unsere Ergebnisse, dass die gute politische Vernetzung lobbystarker Akteure, wie der deutschen Verlagsbranche, über die öffentliche Mobilisierungskampagne von Google und anderen Playern obsiegen konnte: ein durchaus aufschlussreicher Befund. Wie sich aber nach Inkrafttreten des Gesetzes und insbesondere in den vergangenen Monaten zeigte, ist damit nicht zugleich gesagt, dass die Presseverleger ihr Ziel auch tatsächlich erreichen können. Hier gilt es, die Implementation des Gesetzes weiterhin aufmerksam zu verfolgen.

Peter Maurer und Sarah Anne Ganter sind Universitätsassistenten am Institut für Publizistik und Kommunikationswissenschaft der Universität Wien. Maurer promovierte an der Freien Universität Berlin im Fach Kommunikationswissenschaft zum „politischen Medieneinfluss im Spiegel von Akteurswahrnehmungen“, zuvor studierte er Politikwissenschaft, Romanische Philologie und Publizistikwissenschaft an der Johannes Gutenberg-Universität Mainz. Ganter promoviert derzeit an der Universität Wien zu medienpolitischen Reformen in Südamerika, zuvor studierte sie International Communications an der University of Leeds (United Kingdom), Sprachen, Wirtschafts- und Kulturraumstudien an der Universität Passau sowie Intercultural Business Studies an der Universidad del Salvador in Buenos Aires (Argentinien).