Gehören SMS von Politiker:innen ins Archiv?

Der Präsident des Bundesarchivs Michael Hollmann unterstrich 2013 gegenüber dem Deutschlandfunk, dass für SMS die gleichen „Grundbedingungen“ gelten würden, „denen behördliches Handeln und behördliche Dokumentation insgesamt unterliegt“. Damals war das Ende von Merkels Amtszeit noch nicht absehbar, die Frage nach dem Verbleib ihrer SMS konnte aber weder während noch nach ihrer Kanzlerinnenschaft befriedigend gelöst werden. Zumindest hat das Bundesarchiv keine Kenntnis darüber, ob und wie die inhaltliche Dokumentation der Kanzlerinnen-SMS erfolgt ist.

2023 äußerste Hollmann gegenüber der WELT daher die Sorge, dass SMS aufgrund ihrer großen Anzahl zu Überlieferungslücken in der Dokumentation von Regierungshandeln führen könnten. „Auf elektronische Kommunikation müsste deren elektronische Dokumentation folgen“ forderte Hollmann gegenüber der Süddeutschen Zeitung in diesem Jahr. Andernfalls könne das Archiv seinen Auftrag als „Gedächtnis der Gesellschaft“ nicht mehr erfüllen.

Die Rechtslage zu SMS von Politiker:innen

Für den Bund gelten gemäß Paragraf 1 Absatz 10 BArchG „Aufzeichnungen jeder Art, unabhängig von der Art ihrer Speicherung“ als „Unterlagen“, die für die Archivierung infrage kommen. Darunter fallen SMS von Regierungmitgliedern, und beispielsweise ebenso deren Messengernachrichten. Damit müssen sie dem zuständigen Archiv angeboten werden (Paragraf 5 BArchG).

Der Hintergrund dieser Anbietungspflicht berührt das Handeln staatlicher Stellen ganz grundsätzlich, denn für sie gilt das Gebot der Aktenmäßigkeit, wie es in Paragraf 12 Absatz 2 GGO folgendermaßen gefasst ist: „Stand und Entwicklung der Vorgangsbearbeitung müssen jederzeit (im Rahmen der Aufbewahrungsfristen) aus den elektronisch oder in Papierform geführten Akten nachvollziehbar sein.“

Aktenwahrheit, Aktenklarheit und Aktenvollständigkeit sind dabei zentrale Prinzipien der Aktenführung. Hintergrund dieser Verwaltungsprinzipien sind das öffentliche Interesse an der Transparenz und Kontrolle staatlichen Handelns. Aber auch der Aspekt der Wissensspeicherung macht Unterlagen archivwürdig. Durch ein gutes Wissensmanagement auf Grundlage bewahrter Erkenntnisse und Erfahrungen wird das Ziel der Effektivität und Effizienz von Verwaltungshandeln angestrebt.

SMS von Politiker:innen in politischen und juristischen Kontroversen

Dass SMS und Messengernachrichten im Kontext von Regierungshandeln sehr viel Bedeutung haben können, zeigen aktuelle juristische und politische Auseinandersetzungen etwa um die SMS der EU-Kommissionspräsidentin oder des ehemaligen Bundesfinanzministers. Die Historie politischer und teilweise auch juristischer Kontroversen über Regierungs-SMS reicht aber bereits deutlich länger zurück. Beispielsweise spielten gelöschte SMS auf einem dienstlichen Handy in der sogenannten „Berateraffäre“ des Verteidungsministeriums 2020 eine Rolle. Auch im Zuge der Aufarbeitung des Bundeswehrabzugs aus Afghanistan zeigte sich ein lässlicher Umgang mit den SMS der Kanzlerin und ebenso mit den SMS des Außenministers.

Auch auf landespolitischer Ebene ist der Umgang mit den SMS von Politiker:innen ein Konflikthema. Ausgehend von einem parlamentarischen Untersuchungsausschuss im Landtag von Nordrhein-West zum Terroranschlag von Solingen fiel den Abgeordneten auf, dass Mitglieder der Landesregierung „dienstliche SMS und Messengernachrichten löschen oder unter Verschluss halten können, statt sie dem Landesarchiv zur Archivierung anzubieten“.

In diesem Zusammenhang wird der Archivrechtler Professor Thomas Henne in der Rheinischen Post zitiert: „Wenn dienstlich verschickte SMS und Messengernachrichten einfach gelöscht werden, ist das ein rechtswidriges Verhalten.“ Vereinzelt wird der Vorwurf erhoben, die Anbietungspflicht für SMS- und Messengerkommunikation zeuge von „grenzenlosem Misstrauen und andererseits von Weltfremdheit“. Jedoch ist die archivrechtliche Sicht hierbei eindeutig. Es steht allerdings zu befürchten, dass diese geltende Rechtslage erst durch (weitere) politische Skandale an Verbindlichkeit gewinnen wird.

Erst der Skandal, dann das striktere Archivrecht

Es wäre nicht das erste Mal, das politische Skandale das Archivrecht stärken. Aktuell richtet sich der Blick  häufig auf die USA unter Präsident Trump, wenn es um den problematischen Umgang einer Regierung mit dem Archivwesen geht. Die Verfehlungen eines seiner Amtsvorgänger haben das Archivrecht der USA einst deutlich verschärft. Die Rede ist von Richard Nixon und der Watergate-Affäre.

Bei seinem Rücktritt als Präsident im Jahr 1974 wurden die während der Ermittlungen beschlagnahmten Präsidentenakten Nixons zum juristischen Streitfall. Denn bis zu diesem Zeitpunkt hatten die Unterlagen eines amtierenden US-Präsidenten als dessen Privateigentum gegolten. Nixon vertrat die Auffassung, er habe Anspruch auf die beschlagnahmten Unterlagen. Als Reaktion auf diese Auseinandersetzung und einige weitere politische Skandale der 1970er Jahre entstand schließlich 1978 der Presidential Records Act (PRA).

Gemäß PRA sind US-Präsidenten seither verpflichtet, bestimmte Unterlagen aus ihrer Regierungszeit aufzubewahren. Diese müssen der National Archives and Records Administration (NARA) ausgehändigt werden. Dabei handelt es sich um all jene Unterlagen, die die politischen Aktivitäten des Präsidenten und seines Stabes dokumentieren. Diese müssen mit der „Ausübung der verfassungsmäßigen, gesetzlichen oder sonstigen offiziellen oder zeremoniellen Pflichten des Präsidenten in Zusammenhang stehen oder sich unmittelbar darauf auswirken“. Persönliche Aufzeichnungen („personal records“) sind dabei jedoch explizit ausgenommen (44 U.S.C. § 2201(2)).

Leitfragen zur Archivierung der Regierungs-SMS

Ob bestimmte „E-Mails, Telefonate oder Chat-Nachrichten“ nun Teil einer Akte werden müssen, haben die Mitarbeitenden der jeweiligen Behörden im Einzelfall zu entscheiden. Das Bundesarchiv gibt ihnen in seiner Handreichung zur „Aktenrelevanz“ allerdings einige Leitfragen an die Hand:

• „Ist die Information wichtig, um zu verstehen, warum ein Sachverhalt bearbeitet wurde?
• Ist die Information wichtig, um zu verstehen, wer zu welchem Zeitpunkt in welcher Form an der Bearbeitung und Entscheidungsfindung beteiligt war?
• Ist die Information wichtig, um zu verstehen, welche verschiedenen Optionen bei der Entscheidungsfindung erwogen wurden
• Ist die Information wichtig, um zu verstehen, welche Entscheidung getroffen wurde und was die Gründe dafür waren?“

Die Grundfrage bei der Beurteilung solcher Kurznachrichten lautet stets: Welche Kommunikation von Regierenden ist privat, welche Kommunikation ist dienstlich? Hinzu tritt die Frage, ob sich aus dem Kontext einer SMS eine Aktenrelevanz ergibt? Für den rechtlich nur unscharf gefassten Begriff der Aktenrelevanz werden insbesondere der Aufgabenzusammenhang, der Sachzusammenhang und der Bearbeitungszusammenhang als Kriterien herangezogen. Dies betrifft die Fragen „warum ist es entstanden?“, „was ist entstanden?“, „wie ist es entstanden“ sowie „wer war beteiligt?“.

Das Prinzip der Anbietungspflicht bedeutet dabei aber für die politisch Handelnden eine Entlastung, denn das Archiv trifft die Entscheidung und sorgt sich auch um den Schutz von Privatsphäre und anderen schutzwürdigen Belangen.

Jens Crueger ist Redakteur bei iRights.info. Er ist Historiker mit Schwerpunkt Digital History, Geschichte des Web und digitale Archivierung. Er promoviert in digitaler Medizinethik an der Fakultät für Gesundheitswissenschaften (FGW) Brandenburg.